Обеспечение законности и дисциплины в системе деятельности органов исполнительной власти в Республике Казахстан

[503]

Конституция Республики Казахстан предусматривает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны «соблюдать Конституцию и законодательство, уважать права, свободы, честь и достоинство других лиц» (статья 34 Конституции Республики Казахстан). Принимаемые на территории Республики Казахстан законы и иные нормативно-правовые акты должны быть изданы в соответствии с Конституцией и не противоречить ей. В соответствии со статьей 74 Конституции Республики Казахстан «законы и международные договоры, признанные не соответствующими Конституции Республики Казахстан, не могут быть подписаны либо, соответственно, ратифицированы и введены в действие. Законы и иные нормативные правовые акты, признанные ущемляющими закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, отменяются и не подлежат применению».  Решения государственных органов управления, не соответствующие Конституции и законодательству Республики Казахстан, могут быть отменены в судебном порядке (ст. 88 Конституции Республики Казахстан). Указанные выше конституционные положения и составляют сущность понятия законности, выраженной в «неуклонном исполнении законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными [504] лицами, гражданами и общественными организациями» (1, 101). В юридической литературе институт законности рассматривается с точки зрения различных аспектов: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного управления обществом, и как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами. Но самая важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношения граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма (2, 229).

Следует отметить, что эффективность взаимоотношений органов исполнительной власти с гражданами и человеком зависит не только от соблюдения требований законности, но, как явление общесоциальное, и от дисциплины субъектов управленческих отношений. Дисциплина является действенным средством в формировании высокой организованности и согласованности действий субъектов управления. В этом контексте законность служит основой дисциплины, так как одним из требований защиты дисциплины является соблюдение законов и иных нормативно-правовых актов. Несмотря на взаимосвязь законности и дисциплины они не тождественны. В этом плане убедительны доводы А.П. Коренева, который утверждает, что «дисциплина охватывает порядок поведения людей не только в сфере правового регулирования общественных отношений. Её содержание гораздо шире содержания законности, поскольку включает исполнение обязанностей и реализацию прав, основанных не только на требованиях правовых, но и иных социальных норм. Законность же требует соблюдения и исполнения предписаний норм права» (3, 245).

Как видно, понятия законности и дисциплины взаимосвязаны, и их главной задачей является обеспечение исполнения закона, особенно теми лицами, которым в силу их служебного положения предоставлена возможность применять этот закон. Практика последних лет показывает, что среди компетентных лиц, представляющих исполнительные органы власти, участились случаи прямого нарушения законов и случаи служебной бездеятельности, противоречащие принципам служебной дисциплины, в результате чего пострадавшими оказываются ни в чем не повинные граждане Республики Казахстан, обращающиеся к ним за защитой своих прав и законных интересов. Поэтому государство обязано эффективно обеспечивать законность и дисциплину в сфере исполнительной власти. Государственная дисциплина, представляясь как сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам, установленным государством и его полномочными органами, подразумевает [505] строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, а что касается государственных служащих, то выполнение ими своих должностных обязанностей и распоряжений начальников (4, 77).

Развиваясь как приоритетное направление, глубоко проникающее во все стороны социальной жизни, законность и дисциплина требуют своего неукоснительного обеспечения. Обеспечение законности и дисциплины означает осуществление комплекса мероприятий, направленных на пресечение малейших нарушений закона, проведение превентивных мер, направленных на ликвидацию причин, порождающих правонарушения, их предупреждение, своевременное осуществление административно-восстановительной деятельности, способствующей восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, человека, организаций и общественных объединений, наказание виновных и воспитание государственных служащих в духе соблюдения и уважения закона.

Вместе с тем, существует целая система государственных органов и общественных организаций, основная цель которых — поддержание и укрепление законности и дисциплины в сфере исполнительной власти. Применяемые ими методы по реализации поставленных перед ними задач могут оцениваться как способы обеспечения законности и дисциплины. Сюда можно отнести контроль, надзор и обжалование. Таким образом, деятельности по обеспечению законности и дисциплины в сфере исполнительной власти придается государственно-правовой характер, а органы, её осуществляющие, наделяются юридически-властными полномочиями. Являясь составной частью государственного управления, контроль выполняет следующие функции:

• осуществляет наблюдение за деятельностью и выполнением функциональных обязанностей подконтрольного объекта;
  
• собирает достоверную информацию о состоянии законности и дисциплины процесса деятельности подконтрольного объекта;
  
• разрабатывает и осуществляет комплекс мер, направленных на устранение и предупреждение нарушений законности и дисциплины, допускаемых подконтрольным объектом;
  
• изучает, выявляет и устраняет причины и условия, способствующие совершению правонарушений и иных неправомерных деяний;
  
• осуществляет своевременное принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.
  

Государственный контроль по-своему содержанию подразделяется на два вида: общий и специальный. Общий контроль охватывает всю деятельность подконтрольных объектов, а специальный контроль осуществляется только по какому-либо конкретному вопросу, по поводу которого возникают различные коллизии, требующие своего скорейшего [506] разрешения. В случаях, когда контроль осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, он называется внешним, а когда контроль осуществляется в пределах подведомственности, то есть силами самого министерства, ведомства, учреждения входящего в данную систему, он называется внутренним. В зависимости от субъекта контроля, объема и характера полномочий государственных органов, выделяются следующие виды государственного контроля, осуществляемые органами:

• представительной власти;
  
• исполнительной власти (общей, межотраслевой и отраслевой, внутриведомственной компетенции) (3, 250).
  

Важными контрольными полномочиями наделен Президент Республики Казахстан. В соответствии со статьей 40 Конституции Республики Казахстан, Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. Осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства и других органов исполнительной власти, а так же при назначении высших должностных лиц, утверждает государственные программы Республики. В случаях, когда Президенту делегированы законодательные полномочия, Президент Республики Казахстан вправе издавать законы (статья 45 Конституции Республики Казахстан), а в случаях, предусмотренных пунктом 2 статьи 61 Конституции, Президент имеет право определить приоритетность рассмотрения проектов законов, а так же объявить рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент Республики Казахстан вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке. В случае, когда демократические институты, независимость и территориальная целостность, политическая стабильность Республики, безопасность её граждан находится под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функционирование конституционных органов государства (статья 44 Конституции Республики Казахстан), после официальных консультаций с Премьер-министром и председателями палат Парламента Республики Казахстан Президент принимает меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая введение на всей территории Казахстана и в отдельных его местностях чрезвычайного положения, [507] применение Вооруженных Сил Республики, с незамедлительным информированием об этом Парламента Республики. Данные мероприятия направлены на соблюдение законности и дисциплины в условиях экстремальных отношений, требующих усиления Президентского контроля, способствующего быстрому разрешению возникших проблем и скорейшего выхода из неблагоприятной ситуации.

Важное место в осуществлении контрольных полномочий в сфере исполнительной власти принадлежит Администрации Президента, на которую в соответствии со статьей 32 Конституционного закона Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года №2733 «О Президенте Республики Казахстан» возлагается: 1) обеспечение деятельности Президента Республики; 2) своевременное и полное информирование Президента Республики о положении дел в стране; 3) безусловное и исчерпывающее выполнение решений Президента Республики и контроль за их исполнением; 4) осуществление иных полномочий, установленных Главой государства. Органы представительной власти реализуют свои контрольные полномочия в рамках требований Конституции Республики Казахстан и других законодательных актов. Например, в соответствии с Конституцией Республики Казахстан Парламент осуществляет контроль за исполнением республиканского бюджета, вносит изменения и дополнения в бюджет, заслушивает отчеты и доклады Премьер-министра о Программе Правительства и так далее.

К числу органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля, относятся Правительство Республики Казахстан, министерства, государственные комитеты, ведомства и другие исполнительные органы. В соответствии со статьей 64 Конституции Республики Казахстан, Правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. Правительство осуществляет систематический контроль за деятельностью подведомственных ему органов-министерств, государственных комитетов, ведомств и служб Республики Казахстан. Заслушивает на своих заседаниях отчеты, доклады, информацию руководителей министерств, государственных комитетов, ведомств о выполнении социально-экономических реформ, укреплении финансово-кредитной деятельности, развитии отраслей экономики и т. д. Правительство правомочно привлекать руководителей центральных и местных исполнительных органов к дисциплинарной ответственности. Соответствующими контрольными полномочиями в сфере управления обладают центральные и местные исполнительные органы. Контрольными полномочиями по отношению к исполнительной власти наделена и судебная власть. Согласно статье 75 Конституции Республики Казахстан судебная власть [508] осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства. Судебная власть имеет своим назначением защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечение исполнения Конституции Республики Казахстан, законов, иных нормативных актов, международных договоров Республики (пункт 1 статьи 76 Конституции Республики Казахстан). Особенностью судебного контроля является то, что контрольная функция судами осуществляется не отдельно, а в процессе рассмотрения конкретных дел. Формой реагирования суда на выявленные недостатки в работе органа исполнительной власти, которые способствовали тем или иным нарушениям и преступлению должностного лица, является частное определение, где указываются факты нарушения закона, причины и условия, способствовавшие совершению преступления и требующие предупредительных мер. При необходимости суд, признавая акты управления незаконными, отменяет или изменяет их. В соответствии с законом Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» «каждому гарантирована судебная защита от любых неправомерных решений и действий государственных органов, организаций, должностных и иных лиц, ущемляющих или ограничивающих права, свободы и законные интересы, предусмотренные Конституцией и законами Республики».

Другим видом обеспечения законности и дисциплины в сфере деятельности исполнительных органов является общественный контроль. Субъектами такого контроля являются общественные объединения граждан, политические партии, профессиональные союзы, трудовые коллективы, а также отдельные граждане, выступающие как частные лица. Это находит отражение в статье 33 Конституции Республики Казахстан, согласно которому «граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно». Следовательно, они имеют право осуществлять общественный контроль за деятельностью исполнительного аппарата и должностных лиц.

Важнейшее место в деле обеспечения законности в сфере исполнительной власти занимает надзор. Сущность надзора заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. Отличие надзора от контроля заключается в том, что при надзоре вмешательство в административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается, то есть оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. В теории административного права различаются два вида надзора: административный и прокурорский.
[509]

Административный надзор, являясь специальным видом правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления, подразделяется на две организационные формы:

• надзорная деятельность руководителей органов, а также создаваемых ими комиссий, не являющаяся для них основным видом работы и осуществляемая не систематически, а по мере поступления жалоб, предложений, дел и заявлений;
  
• надзор, который осуществляется специальными ведомствами и службами, для которых такая функция является основной (Государственный антимонопольный комитет, ветеринарный санитарный надзор и т. д.).
  

Цель административного надзора — обеспечение безопасности граждан, общества, государства и т. д. на основе соблюдения законности.

Специальным видом правоохранительной деятельности является административный надзор органов внутренних дел за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, который осуществляется в соответствии с законом Республики Казахстан «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 15 июля 1996 года.

Важная роль в обеспечении законности в сфере исполнительной власти принадлежит прокурорскому надзору. Согласно Указу Президента, имеющего силу закона, «О прокуратуре Республики Казахстан» от 21 декабря 1995 года №2709, прокуратура Республики Казахстан является государственным органом, осуществляющим высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных актов на территории Республики Казахстан, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Прокуратура принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики Казахстан, представляет интересы государства в суде, а также в случаях, установленных законом. Проверки исполнения законов прокуратурой проводятся на основании поступивших сообщений и другой информации о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Одним из способов обеспечения законности в деятельности исполнительной власти являются личные обращения граждан с заявлениями, предложениями и жалобами. Конституцией Республики Казахстан установлено, что граждане Республики Казахстан имеют право защищать свои права и свободы всеми не противоречащими закону способами (статья 13 Конституции Республики Казахстан), обращаться [510] лично, а также направлять свои жалобы, предложения и заявления в государственные органы и органы местного самоуправления.

Существует два порядка рассмотрения и разрешения жалоб и предложений граждан — административный и судебный. Порядок рассмотрения обращения граждан регламентируется Указом Президента, имеющим силу закона, «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 19 июня 1995 года.

Государственные органы и должностные лица, в ведомство которых поступило обращение гражданина, обязаны:

• принимать и рассматривать обращения граждан, относящиеся к их компетенции, в порядке и в сроки, установленные законодательством;
  
• принимать законные и обоснованные решения;
  
• обеспечить контроль за исполнением принятых решений;
  
• не допускать обращение жалобы во вред лицу, подавшему жалобу или в интересах которого она была подана;
  
• не направлять жалобы должностным лицам, действия которых обжалуются;
  
• пресекать преследование граждан и членов их семей в связи с подачей обращения;
  
• анализировать и обобщать обращения граждан, содержащиеся в них критические замечания, изучать общественное мнение с целью совершенствования работы и устранения причин, порождающих жалобы граждан;
  
• систематически проверять состояние работы по рассмотрению обращений граждан.
  

Благодаря правовой основе, жалобы приобретают качество правового средства, на основании которого представляется возможным контролировать состояние деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц с целью противодействия всем должностным злоупотреблениям, правонарушениям и коррупции.

Литература

1. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.
   
2. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996.
   
3. Коренев А.П. Административное право России. Учебник в 3-х частях. Часть 1. М.: МЮИ МВД России, Издательство «Щит-М», 1997.
   
4. Овсянка Д.М. Административное право: Учебное пособие для студентов юридических факультетов и институтов / Отв. ред. проф. Г.А. Туманов, М.: Юрист, 1996.