Новая теория государственного менеджмента стала теоретической основой реформирования государственного управления в США. Теория была вызвана к жизни сложными экономико-социальными условиями, сложившимися в США к 70-ым годам. Кризис административного государства выразился в потере контроля над управлением общественным сектором, понижением качества предоставляемых населению услуг, коррупции и ряду других причин. Необходимо было устранить дисфункции в управлении и повысить доверие со стороны населения к органам государственной власти. Рыночный подход к публичному управлению возник вследствие необходимости описать новую науку управления, реальный объект которой подвижен и изменчив. Экономический подход к управленческой практике и проведению административных реформ, основанный на предпосылках теории рационального выбора, выразился в понятии перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту. Ключевыми вопросами в теории и практике управления остаются поиск модели эффективного государства и правительства. Теория государственного менеджмента изложена в книге Д. Осборна и Т. Геблера «Обновлённое управление» (Оsborne, Gaebler “Renovating Government”, 1992).
Для данной теории характерен рыночный подход в сфере обеспечения общественных благ и к механизмам индивидуального выбора. В «обновлённом управлении» направление изменений определены так:
- Скорее управление другими, чем выполнение их функций;
- Скорее предоставление возможности выбора потребителям, нежели их обслуживание;
- Процесс на основе рыночных, а не бюрократических установок;
- Ориентация на нужды потребителя, а не бюрократии;
- Зарабатывание, а не траты;
- Внимание скорее профилактике, чем лечению;
- Децентрализация и поощрение групповой работы.
«Обновлённое управление» выдвинуло современный антибюрократический лозунг; однако, несмотря на крайне критическое отношение к правительственным структурам, движение строит свою теорию на основе успешно внедрённых в управленческие организации разных уровней менеджериальных и административных инноваций. Движение призывает к активному использованию опросов общественного мнения, публикации отчётов, проведению дебатов, дискуссий, публичных слушаний и оглашению гражданской оценки деятельности публичных управленцев. «Обновлённое управление» использует понятия «покупатель», «потребитель», заимствованные из утилитарной логики, модель общественного выбора, а также [66] приложение рыночной экономики к теории управления, когда потребитель действует на рынке публичных услуг, руководствуясь теорией рациональности. В антрепренёрской модели государственного управления особо подчеркивается необходимость разделения функций принятия политических решений и их реализации. Менеджериальное правительство, таким образом, должно действовать, как разумный и опытный покупатель на рынке публичных услуг, среди множества «произведённых результатов» выбирая те, которые наиболее соответствуют выработанному курсу общественной политики. Выработка общественной политики — вот работа для менеджеров-управленцев, а реализация этой политики — задача отдельных агентств, учреждений, организаций и даже частных фирм. Для данной теории наибольшую ценность представляет активная и эффективная гражданская позиция, полностью функционирующая конституционная демократия, включающая в себя оптимальное сочетание правил и индивидуального следования идеалам справедливости. Считаю важным отметить, что традиционное разделение политики и администрации не работает для «обновлённого» управления. В данном случае лучше использовать понятие управление как руководство (governance).
Движение ратует за децентрализацию и деконцентрацию управленческих структур и функций, финансирование и поддержку инновационных проектов, создание условий содействия и сотрудничества между общественными организациями и частными фирмами, выступает за деинституциализацию и менеджериально-брокерскую конкуренцию. Оно пытается путём наилучшего применения стандартов обновления, антрепренёрства в управлении обойтись без вмешательства политики. Но необходимо учесть, что в реальной практике дар гениального управления не разрешит вопросов, сложность которых состоит в том, что они затрагивают все сферы общественной жизни. К примеру, это многие вопросы общественной политики, как-то, здровоохранение, школьное образование и другие.
«Обновлённое управление» отмечает особую роль индивидуального выбора, использование конкурентной борьбы, стимулов и использование рыночной модели в управлении. Отдельным вопросом стоит проблема демократической подотчётности. Путём устранения анонимности и внедрения адресности укрепляется идея подотчётности и ответственности. Политики ответственны за выработку курса, а бюрократы — за его исполнение. Бюрократия безлична по определению, поскольку чиновник по уставу лишь выполняет предписанные свыше правила и не может отвечать за их целесообразность. Но согласно менеджериальному подходу, выработка ежегодных целей на каждом из уровней административного управления и их координация, позволят обеспечить ответственность за результаты и подотчётность.
«Обновлённое управление» также выделяет разницу в мотивах поведения государственных служащих. Те, кем движет чувство долга и ответственности, отличаются от тех, кто в работе беспристрастно [67] следует набору правил и предписаний. Без сомнения, правила предупреждают злоупотребления властными полномочиями, но они лишь в определённой степени обеспечивают честность при несении общественной миссии. Когда же речь идёт об эффективности и гибкости административной системы, тогда естественно и рационально предпочтение отдаётся таким качествам, как личная ответственность, осознание миссии и чувство долга. Поднимается и вопрос о том, что в целом неимоверно большое число правил и указаний лишь постоянно поддерживает государственного служащего в состоянии фрустрации.
«Обновлённое» управление переворачивает традиционную дихотомию политики и управления с ног на голову. По традиционному разделению, законодательная власть вырабатывает законы, а публичное управление под надзором высших должностных лиц проводит их в жизнь. В государственном менеджменте избранные представители исполнительной власти и полномочные общественные управленцы занимаются определением задач и получением результатов. Движение выступает за выравнивание полномочий в направлении избранных исполнителей. На этапе с 1980-х по 1990-ые годы в вопросах эффективной организации управленческого процесса всё большую роль начинают играть независимые эксперты и общественности, а качество становится основным критерием измерения эффективности. Радикальные изменения в государственном управлении начинаются в начале 1990-х годов. Вице-президент А. Гор изложил программу административной реформы в докладе «Национальный обзор эффективности исполнения» (National Performance Review) в 1993 году. В основе программы реформ лежит менеджериальная идея государственного управления по книге Д. Осборна и Т. Гэблера «Обновлённое управление». В качестве ключевой идеи административных реформ названо снижение расходов на содержание правительства при условии более эффективной работы, ведь, как отмечено в докладе, в результате неэффективной работы правительства внешний долг превысил 4 триллиона долларов. Однако, как подчёркивает Дж. Томпсон, эта реформа нацелена в большей степени на рядовых государственных служащих и реорганизацию, а перемены осуществляются под контролем чиновников исполнительной ветви власти. Реформы под эгидой «обновления» проходят в настоящее время и на уровне штатов.
Однако со временем стало понятно, что менеджериальный подход не универсален и отнюдь не является панацеей от всех бед публичного управления. Дж. Фредериксон в статье «Публичная этика и новый менеджериализм» (“Public Ethics and the New Managerialism”) отмечает, что уже в ближайшее десятилетие мы сможем наблюдать негативные последствия сегодняшних реформ. Менеджериальный подход основан на теории рационального выбора, а значит вопросы этики, справедливости и морали оказываются в данной теории второстепенными. Отсутствие этической составляющей в теории может привести к теневому разрастанию абсолютно [68] неподконтрольного государственного аппарата, росту коррупции, повышению налогов, цен на публичные услуги, а также перераспределение долгов. Государственные структуры будут страдать от избытка руководства и недостатка руководства. Теория политических сетей в свою очередь стремится сделать государственное управление более этичным и открытым, пытаясь тем самым преодолеть недостатки менеджериального подхода. Менеджериальный подход позволил решить определённые проблемы общественного сектора в 1980-ые-90-ые годы. Однако в условиях мобильности и неустойчивости процессов в общественной среде любая модель государственного управления обнаруживает свои недостатки и ограничения и быстро устаревает. Теоретики и практики публичного управления сохраняют уверенность в том, что необходимо продолжать поиски новых моделей, реформировать старые с учётом критической оценки их недостатков и негативных последствий.
Добавить комментарий