Социальная политика и образование

• Основания социальной политики
• Образование как дифференцированное направление социальной политики

Актуализация различных социальных проблем неизбежно сопровождается дискуссиями по поводу выяснения сущности социальной политики. Без этого невозможно решать стоящие перед обществом и государством проблемы. Поэтому всегда являются важными попытки анализа как общих оснований самой социальной политики, так и ее отдельных дифференцированных направлений и разделов.

Основания социальной политики

Что же собой представляет социальная политика? Ответ на поставленный вопрос прост и сложен. Прост потому, что любой человек, а не только специалист в области социальной политики — практик или ученый — имеет свою точку зрения по вопросу о социальной политике, которая представляет собой неотъемлемую принадлежность окружающих общественных реалий, сопровождает человека с самого его рождения на протяжении всей его дальнейшей жизни.

Однако за очевидностью социальной политики скрываются ее комплексность и особенность. Существующие определения социальной политики сталкиваются с рядом сложностей, ибо она представляет собой подвижную и многообразную практику.

Социальная политика часто отождествляется с социальным управлением. В этом смысле в ее определении фиксируется совокупность социальных целей и средств, имеющихся в распоряжении общества для разрешения социальной проблемы.

Социальная политика иногда рассматривается и как некая социальная стратегия, зависящая от избираемых приоритетов. Профсоюзы, например, могут вести активную наступательную политику, вовлекая в конфликт с работодателями наемных работников, а могут способствовать утверждению социального партнерства в обществе.

Социальная политика рассматривается и как наука, и как специфическая практика. Не случайно поэтому живучи определения социальной политики как практической научно-хозяйственной [385] дисциплины, которая описывает и объясняет средства и пути, ведущие социально-политическую деятельность государства к цели.

Некоторые исследователи выделяют четыре доминирующие школы исследований социальной политики в Европе: школу социально-экономических аналитиков; школу неомарксистских политико-экономических теоретиков государства и дюркгеймнианцев; школу политико-институционалистов; школу различий по партийной принадлежности. Все эти направления в исследованиях социальной политики в основном группируют, исходя из значимости факторов, влияющих на сдерживание или рост социальных расходов.

Считается, что социально-экономические аналитики выделяют модели для объяснения международных и исторически сложившихся различий в социальных расходах, зависящих от технических и экономических закономерностей дела. Представители неомарксистской школы рассматривают социальную политику как своего рода реакцию на функциональные пробелы государственного регулирования капиталистической экономики. В рамках дюркгеймнианского подхода к анализу социальной политики различных индустриальных стран осуществляется попытка описания и объяснения тенденций долгосрочного развития социальной политики. Политико-институциональная школа оперирует политическими детерминантами, которые влияют на динамику социальных расходов. Школа различий по партийной принадлежности причину различий социальных расходов в разных странах обосновывает исходя из специфики партийной системы.

Очевидно, что на механизм реализации социальной политике как таковой влияют традиции того или иного общества, экономическая конъюнктура, расстановка политических сил, стратификационные основания. Хотя основной субъект социальной политики — государство, ее корни покоятся в гражданском обществе. Существование социальной политики как политического института демонстрирует свою автономность от политического фактора. Исторически социальная политика получает импульс для своего появления и развития при наличии специфически социального отношения между наемным трудом и капиталом. Социально и политически легитимированные этими субъектами экономические отношения крупного товарного производства составляют действительную основу социально-политической деятельности государства. Социальная политика государства, [386] основанного на этих экономических отношениях, является выражением социального компромисса между работодателями и наемными работниками, компромисса, который покоился на принуждении экономически господствующего класса.

Социальная политика в этом смысле есть специфический продукт и особое продолжение в социальной плоскости регулируемых государством экономических отношений. Социальная политика появляется тогда, когда и в какой мере противоречия между работодателями и наемными работниками, как основными субъектами социально-экономических отношений, достигают такой черты, за которой они будут подвергаться общественной энтропии. Именно в период роста и активизации рабочего движения, усиления давления со стороны рабочих на существующее государство возникает социальная политика как таковая. Она изначально является формой социального компромисса и сглаживания противоречий между наемным трудом и капиталом, но в то же самое время и формой политической защиты господствующих отношений.

Общеизвестно, что труд человека своим двойственным характером созидает общественное устройство, творит общество в его общественной форме. Признание двойственного характера труда подводит к пониманию социально-экономической формы продукта труда, созданного в процессе общественного производства. Не обращаясь к прибавочному продукту, невозможно объяснить существование всех тех лиц, которые непосредственно не участвуют в производительном труде, но обеспечивают функционирование общества.

Для товарной формы производства специфически общественный характер независимых друг от друга качественно определенных видов работ состоит в их равенстве как человеческого труда вообще (абстрактного труда) и принимает стоимостную форму. В условиях развитого товарного производства стоимость приобретает свою особенную форму существования в виде меновой стоимости, уже самостоятельную по отношению к обращению. В новом своем качестве меновая стоимость теперь полагает наемный труд как некую исходную точку обращения и обмена, предпосланную обращению и лежащую вне обращения. В рамках своего обмена продукты труда получают стоимостную социальную предметность, обособленную от своих физических, вещных свойств. Товарная форма продуктов труда и отношения [387] их стоимостей не имеют ничего общего ни с физической природой и структурой вещей, ни с вытекающими из этой физической природы отношениями вещей. Стоимостная форма стала выражать вполне определенные социальные отношения на производстве и в обществе.

Само полагание стоимости в качестве социальной основы и закона определенного способа производства предполагает свободу и равенство производителей, но в то же время и действительное принуждение, в том числе и внеэкономическое, и реальное неравенство. Стоимость, как и ее превращенные формы (деньги, капитал, прибавочная стоимость), придают продукту труда общественный характер. Стоимость и ее превращенные формы являются одновременно и вполне определенными социальными предпосылками, и в то же время наличными социальными результатами реализации социальной политики.

Благодаря социально-экономической форме продукта труда социальная политика приобретает и свой социально-экономический смысл в составе фонда потребления, который должен соответствовать потребностям общества, воспроизводящего свое естественное и социальное существование. Однако сам по себе фонд потребления еще не объясняет как социально-политическую деятельность государства, так и структуру его социальных расходов. Потребительный фонд — это пока еще функциональная характеристика уровня жизни, которая свидетельствует только о степени возможного удовлетворения индивидуальных и общественных потребностей людей, всего населения, различных социальных групп и слоев общества, общественных классов. Уровень жизни — это уже необходимое, но отнюдь еще не достаточное условие. Требуется еще наличие некоторых других общественных условий для реализации социальной политики.

Общеизвестно: капиталистическое товарное производство (как экономико-историческая арена институционализации и легитимации социальной политики) предполагает наличие двух структурных составляющих — наемного труда и капитала. Исторически государство снижало натиск рабочего движения за счет увеличения фонда потребления и сокращение фонда накопления, доведением стоимости такого товара, как рабочая сила, до размеров, способствующих ее воспроизводству. Особое значение в благоприятные периоды экономической конъюнктуры имело образование резервных фондов. В эти периоды участие [388] наемного труда в цивилизации, в потреблении более высокого порядка экономически возможно лишь благодаря тому, что он расширяет круг своих потребностей. Через политический механизм взаимодействия был достигнут социальный компромисс, который дал толчок новым представлениям о государстве как организующей и направляющей силе, как о политическом регуляторе экономической жизни общества. Зачатки социальной политики, как функции и измененной сути государства по поддержанию на достаточно сносном уровне социальной сферы рабочих, выступили средством снятия противоречий между работодателями и наемными работниками, между теми и другими и государством. Государство смогло легитимировать социальную политику как эффективный инструмент снятия антагонистических противоречий между наемным трудом и капиталом.

Становление социальной политики обусловливается факторами, которые заключаются в уровне развития производства, а тем самым и в степени организованности владельцев капитала, а также в силе наемных работников и представляющих их интерес профессиональных и политических организаций.

Социальная политика является результатом взаимодействия работодателей и наемных работников, их воздействия на государство, которое вынуждено было осуществить легитимацию социальной политики, формулируя ее цели и задачи, определяя спектр объектов и круг адресатов, диапазон ресурсов и средств, для снятия напряжения в социальных отношениях, чтобы не подвергать собственные устои опасности и потрясениям. Социальные требования, выдвигаемые наемным трудом, соотносятся с его положением и потребностями. Поэтому рост благосостояния населения развитых стран есть результат сдвигов, происходящих в экономическом развитии этих стран, и высоких претензий со стороны наемного труда к результатам этого развития.

По мере развития общества увеличивается благосостояние наемного труда, развиваются и возвышаются его потребности, получают свое развитие группы, объединения и союзы наемных работников, интерес которых лежит за пределами социально-трудовых отношений: в сфере социальных, религиозных, духовных, политических, правовых, потребительских, спортивных и прочих отношений. Организованный таким образом социальный интерес наемных работников носит уже предупредительный характер в отношении социально-политической деятельности государства. [389] Наличие той или иной общественной организации предопределяет поведение политического организма, делая его толерантным. Поэтому многочисленные общественные движения и организации выступают в качестве социального ориентира в политической деятельности современного западного государства и задают ему вполне определенные некоторые социальные параметры деятельности.

В последующем развитии рыночных отношений появляется идея общественного контроля условий воспроизводства рабочей силы, поддержанная широким рабочим движением за свою собственную эмансипацию и политическое регулирование предпринимательской деятельности. Профсоюзы выступили инициаторами принятия некоторых законодательных актов об условиях найма, в частности, о минимальной заработной плате, охране труда. Требования профсоюзов влияли на реализацию государством социальных программ по улучшению условий жизни наемных работников и незащищенных от рынка категорий граждан. Это вызвало к жизни объединения работодателей, которые призваны отстаивать общий интерес предпринимателей. Объединения работодателей, как и профессиональные объединения наемных работников, могут быть определены как санкционированная государством форма отношений между работодателями и наемными работниками.

Как свидетельствует опыт, объединения работодателей накопили богатый опыт реализации своей стратегии в сфере экономики и в социальной политике, в представлении своих интересов во взаимоотношениях как с профсоюзами, так и с государством. Объединения работодателей стран Западной Европы выполняют почти такую же функцию по защите прав своих членов, как и профсоюзные объединения. В первую очередь они представляют специфические интересы в государственных учреждениях, паритетных комиссиях, в политических партиях, а во вторую — способствуют получению некоторых услуг своим членам.

Государство, наемные работники и работодатели неравнозначно определяют социально-политическую деятельность государства. Наиболее существенным из них являются условия жизнедеятельности наемного труда. Профессиональные союзы, политические организации наемного труда, усиливающиеся социальные движения предопределяют и активизируют социально-политическую деятельность государства. Но как бы не была заметна [390] роль общественных движений в определении направленности социальной политики государства, профсоюзные движения являются главным индикатором состояния социально-трудовых отношений в обществе, обозначающим тем самым и состояние самого государства.

Другим фактором является неоднородный класс работодателей, являющийся благотворительным постольку, поскольку это не препятствует получению прибавочной стоимости. В этом смысле социальная политика государства в современных развитых странах осуществляется поэтому, существует политическое принуждение, которое «санкционируется» наемным трудом, его профессиональными и политическими организациями. В данных условиях современное государство уже не только политически, но и экономически артикулирует социально-экономические отношения в обществе, производя учет баланса социальных сил. Тем самым постепенно достигается такое состояние в обществе, при котором конфликт по поводу условий жизнедеятельности и воспроизводства развертывается не в экономической, а в политической плоскости, что делает социальную политику экономически развитых стран ареной политической борьбы. Политизация социальной сферы жизнедеятельности общества, образа жизни людей предопределяет политический характер практически всех общественных движений. Поэтому внешне ослабевающая политическая сила партий, профессиональных союзов в известной мере компенсируется многообразием проявления иных социальных движений, политический статус которых постепенно возрастает.

Итак, социальная политика современного государства внешне предстает как политическая деятельность государства как таковая и как политические отношения, возникающие между общественными классами по поводу условий их жизнедеятельности и воспроизводства. Но социальная политика выступает и как результат специфической общественной «констелляции» социального и политического в плоскости взаимодействия между государством и общественным индивидом, специфически — социально и политически — опосредованного отношения между ними. Результатом этого взаимодействия является то, что социальное начинает преобладать над политическим.

Поскольку государство является не только продуктом социальных противоречий между классами, но и общественно-исторического компромисса между ними, социальная политика может быть [391] определена как политика государства по созданию структуры отношений, адекватных господствующим социально-институциональной и нормативно-ценностной структурам, контролирующим материальные и духовные ресурсы воспроизводства общества.

Попытки дальнейшей экспликации понятия «социальная политика» не являются однозначными. Так, например, существуют попытки свести социальную политику к мероприятиям социального государства, направленным на компенсацию доходов, которые были утрачены в результате безработицы и временной нетрудоспособности. При этом и в иных рассмотрениях социальная политика как таковая сводится к особому элементу (звену, методу и т. д.) в общественном механизме своей реализации.

Наиболее разработан подход к социальной политике у Х. Ламперта. Его классификация исходит из различных признаков. Она отражает положение наемных работников и проблемы, связанные с этим положением, возрастные и иные социальные группы, выделяемые в особую практическую проблематику. Эта классификация учитывает и прочие области: жилищно-коммунальную сферу, права потребителей и т. д. Выделяются также и субъекты социальной политики, к которым относятся различные институты национального и наднационального уровня: государство, международные институты социальной политики, предприятия.

К современной социальной политике относят и систему социального обеспечения, и страхование по старости, по безработице, болезни и от несчастного случая, и другие системы страхования от разных жизненных затруднений, и систему регулирования групповых интересов (право на организацию коалиций, объединений, тарифная автономия, охрана труда и законы о найме рабочей силы). Социальная политика реализуется через систему социальной защиты от рисков, обусловленных профессиональной, экономической, социальной, политической дифференциацией общества. Система социальной защиты предполагает наличие минимально сложившихся своих норм по защите от всевозможных социальных рисков, которым подвержены слабо защищенные слои населения (пенсионеры, безработные, инвалиды, больные и пострадавшие от несчастных случаев, многодетные и неполные семьи, сироты, и т. д.).

Таким образом, социальная политика есть и инструмент, регулирующий социальное положение индивидов и групп в обществе, и одновременно выступает средством реализации [392] институциализированных социальных норм, которые направлены на поддержание на должном уровне социальных прав и обязанностей всех участников отношений.

Принято считать, что социальная политика включает в себя также общественные конфликты и согласие, политические решения и мероприятия государства и других субъектов в сфере социального обеспечения и социальной защиты посредством социальных услуг, финансовых трансфертов, запретов и традиций, правового регулирования социально-трудовых отношений. Усложнение механизма общественного воспроизводства влечет за собой расширение и усложнение сферы применения социально-политической деятельности государства, которое в условиях рыночной экономики является единственным социальным институтом способным и могущим решить социальные проблемы.

Всеобщий характер социальной политики не может не реализовываться через экономические механизмы. Экономическое обоснование социально-политических мероприятий является обязательным. В этом смысле между социальной политикой и экономикой существует взаимосвязь: от уровня развития экономики и состояния социальных отношений в ней между трудом и капиталом зависит социально-политическая деятельность государства. Это объясняется и исторически — роль рабочего движения была определяющей в институционализации социальной политики.

Становление социальной политики связано с формально-юридическим закреплением норм страхования в отношениях наемного труда и капитала. Введение страхования от несчастного случая, болезни, по старости и от потери работы означало, что государство взяло на себя полномочия распределять часть заработной платы рабочих и прибыль капиталистов. Так социально-трудовые отношения, реализованные в современных противоречивых комплексах норм и принципов, стали структурообразующими в системе отношений, регулируемых социальной политикой.

Образование как дифференцированное направление социальной политики

Последующая эволюция социальной политики повлекла за собой включение в ее собственную структуру и практической проблематики общественных благ. Однако этот аспект в отечественной литературе теоретически отражен недостаточно — [393] например, по социально-политической проблематике вряд ли найдутся монографии, специально рассматривающие образование в качестве дифференцированного направления социальной политики. Традиционно сложилось так, что к социальному обеспечению относят и мероприятия, направленные на поддержку образования, однако духовные условия воспроизводства общества и роль образования в экономических отношениях при обосновании социальной политики часто выпадают из рассмотрения. Между тем социальные издержки на образование входят в условия воспроизводства рабочей силы и общественной жизнедеятельности.

Выделение образования в качестве дифференцированного направления социальной политики диктуется целым рядом обстоятельств. Во-первых, образование представляет собой такую область жизнедеятельности общества, в которой преобладает нерыночный способ координации деятельности (нерыночный тип обмена деятельностью). Во-вторых, равновесие между спросом и предложением на блага образования осуществляется в основном государством, органами местного самоуправления и добровольными общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов и на основе бюджетно-финансовой политики. Это означает, что образование является общественным благом, объектом общественной собственности, важнейшей отраслью общественного сектора.

Обоснование необходимости общественного сектора ведется в основном с позиции прав собственности, разработанной еще Р. Коузом 1. Права собственности — это санкционированные обществом поведенческие отношения между людьми в связи с существованием редких благ и их использованием. Права собственности трактуются в виде системы отношений по поводу редких ресурсов и рассматриваются как пучок прав по поводу их использования. Считают, что права собственности охватывают как физические, так и бестелесные объекты; что они санкционируются государством или обществом в виде обычаев или неких национальных устоев и через систему поощрений и наказаний имеют поведенческое значение.

[394]

Полное право собственности, согласно А. Оноре, включает в себя одиннадцать самостоятельных и не поглощающих друг друга правомочий 2. К ним относят правомочия: владения; на непосредственное использование полезных свойств этого объекта; на управление; на доход от данного объекта; на его капитальную стоимость; на защиту собственности; бессрочность собственности и возможность передачи самих правомочий по наследству; право использования объекта собственности, в том числе и в ущерб другим людям; право (и обязанность), относящееся к возмещению ущерба и уплате долгов, налогов; остаточные права, которые определяют использование объектов собственности в случае прекращения тех или иных из перечисленных ранее правомочий.

Права владения, использования, управления, а также права на доход и капитальную стоимость, не просто определяют возможности собственника, но и исключают несобственников из числа получателей выгод и преимуществ от обладания объектами. Поэтому важнейшей чертой прав собственности объявляется их исключительный характер: право собственности выделяет его субъекта и содержит в себе запреты и ограничения для тех, кто субъектом собственности не является 3.

Различия между благами частными и благами общественными связаны с выделением двух основных свойств общественного блага — неконкурентности и неисключаемости 4. Неконкурентность общественного блага предполагает, что оно неделимо, не может быть реализовано частным образом, неизбирательно и потребляется совместно. Неконкурентность, как полагают, означает, что потребление общественного блага одним человеком не сокращает потребление другого или других. Неисключаемость общественного блага, в свою очередь, означает, что потребление благ одним человеком не исключает из потребления другого (других). Принято говорить о технической невозможности и экономической нецелесообразности исключения общественных благ 5. [395] Если общественное благо при заданном уровне развития техники и технологий совершенно неделимо или если затраты на достижение исключаемости общественного блага слишком высоки, исключаемость может оказаться экономически неоправданной.

Следовательно, согласно теории общественного сектора, наличие таких критериев, как конкурентность и неконкурентность, исключаемость и неисключаемость, позволяет провести границу между чисто частным и чисто общественным благами. Однако принято считать, что чисто частное и чисто общественное блага являются крайними вариантами общей шкалы социально-экономических благ, между которыми располагается широчайший спектр различных смешанных благ.

Смешанное благо, в отличие от частного блага, является исключаемым общественным благом, благом совместного потребления, с избирательностью, альтернативностью его использования, с убыванием его потребления. Полагают, что смешанное благо может быть объектом купли-продажи 6. Но в последнее время признается, что «рыночная система не станет» смешанные блага «производить в достаточном количестве» 7. В качестве разновидности исключаемого смешанного блага рассматривают так называемое перегружаемое общественное благо, которое является неисключаемым до некоторого порогового уровня. К другой разновидности смешанного блага относят клубное благо — благо совместного потребления с ограниченным пользованием. Выделяются также квазиобщественные блага (создаваемые в отраслях с естественно сложившейся монополией) и социально значимые (заслуженные блага), к числу которых в теории общественного сектора принято относить образование, здравоохранение, культуру и услуги других отраслей социо-культурной сферы.

Социально значимое благо обладает, как утверждается, благодаря положительному экстернальному эффекту свойствами общественного блага и одновременно свойствами частного исключаемого блага. Противоречие свойств является той основой, которая питает противоречия и коллизии между текущими [396] индивидуальными и долгосрочными общественными предпочтениями в отношении потребления и использования такого рода благ. В силу этого и возникает собственно необходимость вмешательства для разрешения этой коллизии в пользу общественных предпочтений и соответствующего установления обязательного порядка потребления, социально значимых благ 8. Следовательно, государство «вынуждено идти на ограничение свободы потребителей ради защиты их от самих себя. В противном случае при свободе потребительского выбора нет никаких гарантий, что определенная группа граждан не предпочитает расходовать свои средства на текущее потребление, а не на образование и другие социально значимые блага. С помощью государственного патернализма становится возможным смягчить нерациональность индивидуального потребительского поведения» 9.

Одно из основных свойств образования — неисключаемость — можно вывести из специфики общественных благ. Неисключаемость образования предопределяет характер его использования как объекта общественной собственности. Если бы образование представляло собой частное благо, то вместо неисключаемости оно обладало бы свойством исключаемости и являлось бы отчуждаемым, как различные объекты частной собственности. Это, однако, противоречит практике, и многие сторонники теории интеллектуального капитала признают тезис о неотчуждаемости знаний. Т. Стюарт, например, считает, что знания неотчуждаемы: «приобретение мною некоего объема знаний никоим образом не уменьшает вашей способности приобрести столько же» 10.

Свойство неисключаемости образования отнюдь не выводит его за границы правовых полномочий и отношений собственности. Наоборот, свойство неисключаемости означает, что блага образования являются, с одной стороны, достоянием всех, а с другой — достоянием каждого.

Рассмотрение образования с позиций общественного блага позволяет выделить и другое его фундаментальное свойство — [397] неконкурентность. Сущность этого состоит в том, что каждый человек изначально, как представитель рода человеческого, выступает со-собственником принадлежащих всему обществу знания. Собственность на знание персонофицируется в ее отдельных обладателях. Эта персонофикация совсем не означает его отчуждения и присвоения отдельными индивидами. Например, подлинная основа для реализации образования как собственности каждого состоит в том, что знания со своими средствами производства и распространения являются условиями действительного развития общественного человека в воспроизводственном процессе. Люди относятся к знанию как к тому, что им принадлежит, ибо блага образования используются в трудовой и общественной деятельности. В этом смысле отношение каждого человека к образованию как к общему условию своей жизнедеятельности входит в структуру общей собственности 11.

Поэтому индивидуальное и коллективное потребление благ образования, использование его свойств является способом действительной его реализации. Важно разработать политические инструменты, чтобы никто не смог помешать человеку использовать достижения знания — их потребление является основой его трудовой и общественной деятельности, социальной и политической активности.

Итак, потребление благ образования индивидом совсем не должно исключать из потребления результатов их функционирования для других людей — неисключаемость знания, образования. Потребление знания одними не ведет к сокращению потребление их другими. Знание и неделимо, и неизбирательно.

Как ни трактовать образование — как смешанное или как чистое общественное благо — его развитие находится в известном соответствии с развитием материального производства: последним создаются и материально-техническая база, обслуживающая сферу образования, и технические аспекты реализации образования. Материальное производство создает также фонд жизненных средств работников образования, предопределяя возможность занятия образовательной деятельностью и структуру занятых в ней.

Образование как благо является результатом исторически длительной социальной эволюции общества. Закрепляя результаты [398] научной деятельности, образование развивает познавательные и практические свойства общественного человека, способствует удовлетворению его непрерывно возвышающихся социальных потребностей. Оно помогает действию сложнейших механизмов в индивидуальной и общественной деятельности человека, воспроизводит интеграцию и дифференциацию разносторонних социальных связей.

Образование через знание обладает инклюзивностью. В известном смысле, состоит его родство, например, с самой властью, с политикой. Знание присутствует во всех без исключения сферах общественной жизни, оно пронизывает структуру индивидуальной и коллективной деятельности, как в аспекте субъект-субъектных, так и субъект-объектных отношений. Поэтому правы те исследователи, которые отмечают всеохватывающий характер знания: «Знания существуют вне зависимости от пространства. Подобно квантовым частицам, они могут находиться в нескольких местах одновременно» 12.

Образование является двигателем и социально-экономического развития. Это находит свое выражение: в увеличении объема интеллектуальной деятельности на производстве; в расширении границ производительного труда и материального производства, в создании новых отраслей экономики; в замещении физического, умственного и вспомогательного труда; во взаимосвязях различных фаз производства; в реализации знания в средствах производства и технологиях; в динамике социальной структуры; т. д 13.

Тонкий учет фундаментальных характеристик образования должен помочь превратить политику в этой сфере в одно из главнейших и приоритетных направлений всей социальной политики российского государства, обеспечить привлечение тех неисчерпаемых ресурсов, которые дают возможность расширенного воспроизводства нашего общества.

Важнейшей задачей политики в сфере образования является анализ и использование всех наличных материальных средств, интеллектуальных и организационных усилий, направленных на обеспечение высокого социального качества общественного развития. [399] Поэтому в разработке важнейших моментов этой политики необходимо, прежде всего, соотнести общественное назначение образования с политическими инструментами, экономическими средствами и организационными ресурсами его реализации. Здесь, прежде всего, речь должна идти о распределении образовательных благ — это одновременно и способ их предоставления, и способ их производства.

Теоретически эту проблему пытаются решить с помощью теоремы Р. Коуза, в которой независимость влияний в распределении прав собственности на аллокацию ресурсов, т. е. на их рациональное размещение, и структуру производства выставляется в качестве исходного постулата. Условием теоремы выдвигается четкая спецификация прав собственности и нулевые трансакционные издержки 14. Это объясняют тем, что бюджетная политика государства, в том числе и в сфере образования, неизбежно затрагивает границы фактических правомочий частных собственников, хотя формально и не меняет их статуса. С этой точки зрения представляет интерес не столько вопрос о том, кто считается собственником, сколько реальные возможности использовать установленные законом права для осуществления экономически значимых действий 15.

В качестве критерия влияния на «реальные возможности» реализации прав для осуществления экономических значимых действий выдвигают категорию трансакционных издержек, т. е. все издержки, которые связаны с обменом и защитой правомочий.

В отечественной литературе распространен подход к трактовке трансакционных издержек, как издержек, которые несут предприниматели за «вход» на рынок и функционирование в нем 16. Однако существуют и более обобщающие подходы, которые связывают трансакционные издержки с трением в самой системе (О. Уильямсон, Я. Корнаи). Согласно К. Эрроу, трансакционные издержки — это издержки, связанные с поддержанием [400] экономической системы на ходу, преодолением неизбежных противоречий, создаваемых в результате социально-экономических взаимодействий различных людей, в том числе и обладателей прав собственностью. По существу речь идет о критерии социально-экономической эффективности распределения собственности, «стоимости» отношений распределения и производственных отношении 17.

Поскольку трансакционные издержки распыляют полезность экономически произведенного продукта, требуются специальные социальные институты, чтобы уменьшить эти экономические потери. Предполагается, что воздействия распределения прав собственности на производство с точки зрения аллокации ресурсов менее всего значимы там и тогда, где и когда права собственности строго определены, доход не учитывается, а трансакционные издержки («издержки рыночных трансакций») равны нулю.

Этот идеально-абстрактный принцип является основной предпосылкой теоремы Р. Коуза: в условиях совершенной конкуренции частные и социальные издержки будут равны. С помощью данного допущения обозначается исходная точка отсчета для анализа возрастания роли распределения прав собственности и повышения трансакционных издержек, их воздействия на производство общественного блага.

Для теории общественного сектора одной из основных проблем является проблема выявления внешних положительных и отрицательных эффектов (экстерналий) и их интернализации (трансформации) во внутренние 18. Объяснение существует довольно обычное: рыночный механизм работает эффективно тогда, когда эффект экономических благ в результате их внешнего воздействия может быть взят под контроль участником экономического соглашения по поводу производства того или иного блага, например, общественного, а внешний эффект будет им интернализирован. Трансформация отрицательных эффектов предусматривает добавление к имеющимся индивидуальным издержкам, которые несут те или иные участники соглашения, предельных внешних издержек; прямым следствием является рост цены блага, порождающего данный эффект. При трансформации положительного внешнего эффекта к имеющейся предельной [401] индивидуальной полезности добавляют предельную внешнюю полезность. Отсюда и следствие: внешние эффекты могут быть интернализированы при переговорах при том условии, что права собственности четко определены и могут обмениваться 19.

Согласно этой интерпретации, обмен правами собственности влечет за собой трансакционные издержки, которые можно снизить либо с помощью собственно государства (централизованным путем), либо с помощью созданных ассоциаций, групп содействия, добровольных обществ и т. д. Трансакционные издержки минимизируются с помощью общественного сектора.

Экономисты пытаются объяснить наличие несовпадений между частными и социальными издержками, исходя из предположения, что частные и социальные издержки всегда равны. Как отмечает сам Р. Коуз, едва ли удивительно, что они зачастую приходят к неверным выводам 20: если при нулевых издержках фирмы будут вынуждены действовать как конкурентные фирмы, то «возможно и достаточно сказать, что при нулевых трансакционных издержках частные и социальные издержки окажутся равны» 21. С точки же зрения самого Р. Коуза, социальные издержки «представляют собой наивысшую ценность, которую могут принести факторы производства при альтернативном их использовании» 22.

Если происходит интенсивное перераспределение правомочий, самой собственности, то данные издержки увеличиваются, что оказывает сильное влияние на аллокацию ресурсов и структуру, эффективность функционирующего производства. Важнейшей задачей при этом объявляется снижение трансакционных издержек с помощью существующей институциональной системы.

Трансакционные издержки в теории общественного сектора предстают центральной категорией, с помощью которой пытаются объяснить процесс распределения собственности. Посредством этой категории намереваются раскрыть и оценить деятельность по спецификации и защите прав собственности.

Однако в теории превалируют затраты, оставляющие в тени результаты, в которые должны превращаться издержки. Сами трансакционные издержки приравниваются к нулю не просто [402] при установлении исходной точки их отсчета, но и «вследствие их минимизации. Тогда они теряют свою аналитическую функцию» 23. Остается неопределенным смысл трансакционных издержек. В теории производственная функция управления с затратами производительного труда полностью относится к затратам непроизводительного труда. Но занятые в сфере образовании не образуют собственного фонда жизненных средств, который обеспечивал бы их существование и функционирование в качестве работников этого сектора. Этот фонд создается в материальном производстве и, являясь частью продукта этого производства, расходуется в виде издержек по трансакциям. Издержки на образование представляют собой превращенную форму продукта материального производства.

Если издержки по трансакциям обменивать на часть стоимости продукта материального производства, то результаты образовательной деятельности, как и образовательное развитие человека, формирование его способностей, замыкаются на производство прибавочной стоимости. Чтобы выйти из противоречия, приходится выдвигать доводы, что займы на кредитование в сфере образования не всегда являются привлекательными для частного кредитора (издержки на погашение ссуды частным лицом на получение своего образования могли бы быть ниже, если кредитование осуществляло само государство); что потенциальные потребители образовательных благ могут столкнуться с риском отказаться от части своего дохода ради более будущего более высокого дохода. Отсюда следует вывод, что на общество в целом риск должен повлиять в меньшей степени, чем на отдельных людей, которые разобщены. Если частная отдача на инвестиции в человеческий капитал ниже социальной отдачи, а частная ставка дисконта выше, чем социальная ставка, то инвестиций будет делаться меньше, чем необходимо для всей экономики (социального оптимума) 24.

В подобной трактовке образование предстает товаром, постулируется отделение человека от образования как формы общей собственности. Обмен затратами, что постулируется при модернизации российского образования в рамках Болонского процесса, хотя и кажется условием наличия собственности у человека на его капитал, на деле предполагает ее отсутствие.

[403]

При определении политики в сфере образования нельзя исходить из равенства затрат и результатов его производства. Поэтому более предпочтительной по сравнению с трактовкой эффективности по Парето является концепция распределяемого излишка М. Алле: потенциально высвобождаемый труд является потенциальным излишком и служит критерием эффективности экономики. Это тот самый ресурс, который по мере и технического перевооружения и лучшего использования имеющихся ресурсов становится излишним. Наличие данного высвобождаемого труда в экономике является потерей, определяемой через максимальное количество того блага, которое можно было бы высвободить, сохраняя все индексы предпочтения на прежнем уровне. Точно также и высвобождаемые блага, будучи нереализованными, являются потерей для экономики и общества. Эта потеря и есть наибольший распределяемый (потенциальный) излишек. Его наличие имеет причиной неполное использование задействованных средств и ресурсов, а также неэффективное функционирование самой экономической системы. Оптимум при распределении имеющегося излишка достигается, согласно М. Алле, лишь тогда, когда улучшение благосостояния одних приводит к улучшению положения всех 25. Поэтому важно, прежде всего, определить, чем именно определяется величина распределяемого образовательного блага, который обеспечивает условия воспроизводства человека и его духовное развитие, индивидуальное и общественное благосостояние.

Выявление и решение концептуальных вопросов социальной политики в сфере образования позволит определить систему практических общественных мероприятий и государственных программ на разрешение назревших проблем отечественного образования. Важно как обосновать моменты и звенья, циклы и дифференцированные объекты, средства и рычаги политики в сфере образования, так и всесторонне согласовать их с политическим, экономическим и социальным измерениями общественного модуса воспроизводства знания.